Ob Feinstaub, Stickoxide oder Ammoniak – Schadstoffe aus unterschiedlichen Quellen belasten die Atemluft in ganz Europa. Die Europäische Umweltagentur geht von jährlich über 400.000 vorzeitigen Todesfällen in Europa aus, bedingt durch Krankheiten, die allein durch Feinstaub ausgelöst werden. Um den Ausstoß der Schadstoffe zu mindern, hat die EU für jeden Mitgliedstaat konkrete Minderungsziele verbindlich festgelegt. Wie diese erreicht werden können, müssen die Länder in nationalen Luftreinhalteprogrammen darlegen.

Das von der Bundesregierung vorgelegte Programm erfüllt diese verbindlichen Ziele nicht, sondern steckt voller Annahmen, deren Umsetzung alles andere als sicher ist. Seit Jahren werden rechtliche Vorgaben zur Luftreinhaltung in Deutschland nicht umgesetzt. Die Deutsche Umwelthilfe e.V. engagiert sich in ihrer politischen Arbeit dafür, dass sich das ändert. Und wir nutzen auch die juristischen Mittel, die uns zur Verfügung stehen: Im Mai 2020 haben wir eine Klage eingereicht, um wirksame Maßnahmen rasch und verbindlich auf den Weg zu bringen – für Saubere Luft in Deutschland. Unterstützt werden wir von der Nichtregierungsorganisation ClientEarth. 

Häufige Fragen zur Klage für ein wirksames nationales Luftreinhalteprogramm

Nach Angaben der europäischen Umweltagentur starben in Europa 2016 etwa 412.000 Menschen frühzeitig an den Folgen von Feinstaub (PM2,5) und über 70.000 an den Folgen von Stickstoffdioxid (NO2). Die NEC-Richtlinie, engl. National Emission Ceilings Directive, ist eine europäische Richtlinie über nationale Emissionshöchstmengen für bestimmte Luftschadstoffe und ist ein essentielles Instrument, um diese Luftverschmutzung zu bekämpfen. Seit 2010 missachtet Deutschland diese jedoch und stößt mehr Ammoniak aus als erlaubt. Nun hat die Bundesregierung ein völlig unzureichendes nationales Luftreinhalteprogramm im Rahmen der neuen NEC-Richtlinie vorgelegt.Als klageberechtigte Umweltorganisation nach Umweltrechtsbehelfsgesetz will die Deutsche Umwelthilfe im Rahmen der am 22. Mai 2020 eingereichten Klage das Recht auf Saubere Luft durchsetzen.

Mit unserer Klage wollen wir erreichen, dass die Bundesregierung ein tragfähiges Luftreinhalteprogramm aufstellt, welches die Luftschadstoffbelastung mindestens gemäß den gesetzlichen Anforderungen der NEC-Richtlinie (EU) 2016/2284 senkt. Wir fordern, dass die Minderungsmaßnahmen des Luftreinhalteprogramms einen Sicherheitspuffer aufweisen, welcher die Unsicherheiten der Prognosen einbezieht. Zudem sind die gesetzlich verbindliche Festlegung der Maßnahmen und ein Zeitplan zur Realisierung zwingend erforderlich. Nur durch konkrete Schritte können wir Menschen und Ökosysteme vor schädlicher Luftverschmutzung schützen. 

Die Deutsche Umwelthilfe stützt sich in ihrer Klage auf die Vorgaben der NEC-Richtlinie (EU) 2016/2284. Diese weist den Mitgliedstaaten der EU landesspezifische Reduktionsverpflichtungen in Bezug auf verschiedene Luftschadstoffe zu, welche innerhalb eines streng vorgegebenen Zeitrahmens zu erfüllen sind. Deutschland wird dazu verpflichtet, seine jährlichen anthropogenen Emissionen gegenüber dem Referenzjahr 2005 wie folgt zu begrenzen:

  • bei Ammoniak ab dem Jahr 2020 um 5 % und ab dem Jahr 2030 um 29 %
  • bei Feinstaub ab dem Jahr 2020 um 26 % und ab dem Jahr 2030 um 43 %
  • bei Schwefeldioxid ab dem Jahr 2020 um 21 % und ab dem Jahr 2030 um 58 %
  • bei Stickstoffoxid ab dem Jahr 2020 um 39 % und ab dem Jahr 2030 um 65 %

Zur Verwirklichung dieser Reduktionsvorgaben müssen die Mitgliedstaaten ein geeignetes nationales Luftreinhalteprogramm erstellen und durchführen. Darin sind die geeigneten Maßnahmen zur Emissionsminderung und ihre zeitliche Umsetzung zu konkretisieren.

Das am 22. Mai 2019 beschlossene Nationale Luftreinhalteprogramm wird diesen Vorgaben nicht gerecht, weil es lediglich völlig unverbindliche Maßnahmenoptionen aufgeführt, deren tatsächliche Umsetzung vielfach offenbleibt. Zudem werden die angenommenen Minderungseffekte nicht nachvollziehbar begründet. Die sichere Einhaltung der Reduktionsverpflichtungen kann auf der Grundlage dieses Programms nicht gewährleistet werden.

Die Deutsche Umwelthilfe ist beim Umweltbundesamt als klageberechtigte Umweltorganisation nach Umweltrechtsbehelfsgesetz anerkannt. Daher kann die Deutsche Umwelthilfe vor den Verwaltungsgerichten klagen, wenn sie der Auffassung ist, dass der Bund, die Länder oder Kommunen gegen Recht und Gesetz verstoßen.

Die Richtlinie (EU) 2016/2284 des europäischen Parlaments und des europäischen Rates über die Reduktion der nationalen Emissionen bestimmter Luftschadstoffe, sieht für alle EU-Mitgliedstaaten nationale Reduktionsverpflichtungen für die folgenden Luftschadstoffe:

  • Schwefeldioxid (SO2)
  • Stickstoffoxide (NOX)
  • flüchtige organische Verbindungen außer Methan (NMVOC)
  • Ammoniak (NH3)
  • primärer Feinstaub (PM2,5).

Ab 2019 müssen demnach nationale Luftreinhalteprogramme (NLRP) aufgestellt und Maßnahmen, mithilfe derer die Minderungsziele erreicht werden, festlegt werden.

Die NEC-Richtlinie ist eine Folge des Göteborg-Protokolls, welches im Mai 2012 von den Parteien der Genfer Luftreinhaltekonvention – darunter auch Deutschland – beschlossen wurde. Das internationale Übereinkommen war zwingend notwendig, um grenzüberschreitend Luftverschmutzung zu bekämpfen und bis 2030 daraus resultierende frühzeitige Todesfälle um die Hälfte zu reduzieren.

Luftverschmutzung ist die größte umweltbedingte Gefahr für die Gesundheit in Deutschland und in der Europäischen Union. Laut Europäischer Umweltagentur (EEA) starben alleine in Deutschland rund 60.000 Menschen 2016 frühzeitig an der Belastung durch Feinstaub (PM2,5). Die NEC-Richtlinie ist das wichtigste Rechtsinstrument der EU, um den Gesamtausstoß der Luftverschmutzung zu mindern und daraus resultierende frühzeitige Todesfälle bis 2030 um die Hälfte zu reduzieren. Dazu sind starke nationale Luftreinhalteprogramme nötig, in welchen Maßnahmen zur Minderung von Stickoxiden (NOx), Schwefeldioxid (SO2), Ammoniak (NH3), Feinstaub (PM2,5) und flüchtiger organische Verbindungen außer Methan (NMVOC) festgelegt werden. Sie legen fest, wie die immer noch massive Hintergrundbelastung in einem grenzüberschreitenden Bemühen gesenkt werden sollen.

Bis zum 1. April 2019 war jeder EU-Mitgliedstaat dazu verpflichtet, ein nationales Luftreinhalteprogramm zu erstellen und zu berichten. Die deutsche Bundesregierung hat ihr erstes Programm erst am 22. Mai 2019 beschlossen. 

Die im nationalen Luftreinhalteprogramm aufgeführten Strategie- und Maßnahmenoptionen werden aus Sicht der Deutsche Umwelthilfe und unserer Partnerorganisation Client Earth nicht ausreichen, um die Reduktionsverpflichtungen für Luftschadstoffe ab 2020 und 2030 sowie das Zwischenziel 2025 einzuhalten.

Zum einen basieren die Modellierungen der Bundesregierung auf geschönten Annahmen. Beispielsweise werden zahlreiche Ausnahmeregelungen im Bereich der Düngung (NH3) oder bei mittelgroßen Feuerungsanlagen (SO2, NOx, PM2,5) nicht mit einkalkuliert. Da das berechnete Minderungspotential der Maßnahmen keinen hinreichenden Puffer aufweist, ist somit anzuzweifeln, dass das Minderungsziel erreicht werden kann.

Zum anderen basiert das Programm eher auf einer unverbindlichen Ideensammlung anstatt auf gesetzlich verbindlichen Maßnahmen. Die Realisierung der Maßnahmen erscheint häufig sehr fragwürdig, da nicht definiert wird, ob die Maßnahmen freiwillig oder bindend sind. Außerdem mangelt es dem Programm entgegen den Verpflichtungen aus der NEC-Richtlinie an einem nachvollziehbaren Zeitplan für die Umsetzung der einzelnen Maßnahmen sowie an der Nennung zuständiger Stellen.

Das Programm geht darüber hinaus davon aus, dass die Emissionen von Luftschadstoffen durch die Umsetzung der Empfehlungen der sogenannten Kohlekommission beträchtlich gesenkt werden können. Diese Empfehlungen sind im aktuellen Entwurf des Kohleausstiegsgesetzes jedoch nur abgeschwächt wieder zu finden. Der darin vorgesehene stufenweise und späte Ausstieg aus der Kohlefeuerung gefährdet die Erreichung der verbindlichen Luftqualitätsziele.

In einem gemeinsamen Brief der Deutschen Umwelthilfe, EEB und des NABU an Ministerin Schulze zum Programmentwurf im Februar 2019 hat die Deutsche Umwelthilfe bereits darauf hingewiesen, dass die Maßnahmen bei weitem nicht ausreichen, um die verbindlichen Reduktionsverpflichtungen der NEC-Richtlinie einzuhalten.

Ammoniak stammt in Deutschland zu 95 Prozent aus der Landwirtschaft, vornehmlich aus der Tierhaltung. In Verbindung mit Stickoxiden und Schwefeldioxiden entstehen aus Ammoniak sogenannte sekundäre anorganische Partikel. Diese machen in Europa typischerweise etwa 40-60 Prozent der gesamten Feinstaub-Masse in der Umgebungsluft sowohl in Städten als auch in ländlichen Gebieten aus (Clean Air Outlook Report, 2017). Der Feinstaub dringt tief in die Lungen ein und ist mitverantwortlich für Asthma und andere Krankheiten, welche den gesamten menschlichen Organismus betreffen (s. Grafik). So starben in Deutschland im Jahr 2017 laut Europäischer Umweltagentur (EEA) nahezu 60.000 Menschen vorzeitig an den Folgen hoher Feinstaubkonzentration.

Hinzu kommt, dass Ammoniak über verschiedene Mechanismen in anderer Form als Säure oder Nährstoff am Boden und an Pflanzen abgelagert wird. So wurde bei etwa 70 Prozent der sensiblen Ökosysteme Deutschlands im Jahr 2015 die Belastungsgrenze für Nährstoffeinträge überschritten (Critical-Load-Ansatz). Die Ablagerung von Ammoniak und Stickoxiden ist einer der bedeutendsten Treiber für den Rückgang der biologischen Vielfalt in Deutschland.

Die erlaubten nationalen Höchstmengen für Ammoniak aus der ersten NEC-Richtlinie wurden seit 2010 zu keinem Zeitpunkt eingehalten. In kaum einem anderen EU-Mitgliedstaat wurden die Reduktionsvorgaben für Ammoniak so anhaltend und drastisch verfehlt. Deutschland ist nach der neuen NEC-Richtlinie verpflichtet, seine nationalen Ammoniakemissionen um mindestens 5 Prozent in 2020 und um 29 Prozent im Jahr 2030 gegenüber dem Referenzjahr 2005 reduzieren.

Außerdem verursacht die Haltung von Wiederkäuern und Lagerung von Gülle weitere Schadstoffe. So trägt das Klimagas Methan auch zur Bildung von gesundheitsschädlichem Ozon bei. Würden diese Quellen besser kontrolliert, wäre ein großer Beitrag für Saubere Luft und Klimaschutz geleistet.

© DUH

Da sich Emissionen aus Ställen und die Ausbringung von Wirtschaftsdünger technisch nicht vollständig vermeiden lassen, muss der intensiven Massentierhaltung ein Ende gesetzt werden. Die Gülleflut ist ein Problem für Klima, Wasser und Luft und bringt vielerorts mehr Stickstoff auf die Fläche als Pflanzen aufnehmen können. Dieser Überschuss führt zu einem massiven Ausstoß von Ammoniak. Nicht zuletzt für Saubere Luft ist der Umbau des tierhaltenden Sektors dringend erforderlich. Dieser muss - getragen durch einen gesellschaftlichen Konsens - von einem Instrumentenmix begleitet werden. So muss für die Genehmigung neuer Stallanlagen die Zahl der Tiere an die real vorhandene umgebene Fläche angepasst werden. Um Stickstoffüberschüsse flächendeckend zu senken, bedarf es außerdem einer Abgabe auf Stickstoffüberschüsse. Diese würde hauptsächlich sehr große Betriebe betreffen, die bislang nicht für die Schäden an Umwelt und der menschlichen Gesundheit aufkommen müssen. Ebenso wichtig ist es, dass Konsument*innen ihren Fleisch- und Milchkonsum reduzieren, um den Schutz der menschlichen Gesundheit und das Tierwohl sicherzustellen. Die Wertschätzung für Fleisch- und Milchprodukte muss steigen, sodass es sich auch für kleinere Betriebe lohnt, tierwohlgerechtere Ställe mit gesunden Tieren zu führen. 

Auch in der Reduzierung von Lebensmittelabfällen liegt ein hohes Potential. Denn bei der Herstellung der Lebensmittel entstehen Emissionen, die vermieden hätten werden können. Derzeit wird in deutschen Haushalten durchschnittlich jedes achte Lebensmittel weggeworfen.

Der Ausstieg aus der Kohleverstromung spielt für Saubere Luft eine zentrale Rolle. Kohlekraftwerke stoßen in hohem Maße gesundheits- und umweltschädigende Stoffe wie Stickoxide (NOx), Schwefeldioxid (SO2) und Feinstaub (PM2,5) aus. Deshalb sieht auch das Nationale Luftreinhalteprogramm als zentrale Maßnahme den Ausstieg aus der Kohleverstromung an. Zur Erreichung dieses Zieles nennt das NLRP die Umsetzung der Empfehlungen der Kohlekommission, die ihre Empfehlungen für einen Ausstieg aus der Kohleverstromung im Januar 2019 vorgelegt hat. Das Problem ist, dass bislang keine gesetzliche Umsetzung dieser Empfehlungen, insbesondere eine gesetzliche Festlegung eines Ausstiegsplans, erfolgt ist und derzeit auch nicht absehbar ist. Zwar hat die Bundesregierung den Entwurf für ein Kohleausstiegsgesetz im Januar 2020 beschlossen. Dieser Entwurf, der zurzeit im Bundestag beraten wird, setzt die Empfehlungen der Kohlekommission aber nicht vollständig um.

Besonders problematisch ist, dass der im Entwurf vorgesehene Zeitplan lediglich eine stufenweise und sehr späte Abschaltung für Braunkohlekraftwerke vorsieht. Es ist nicht nachvollziehbar, wie dieser Ausstiegsplan zu der von der NEC-Richtlinie geforderten Reduktion der Luftschadstoffe beitragen soll.

Das NLRP beruht auf der Annahme, dass die Emissionswerte durch die Umsetzung der neuen europäischen BVT-Schlussfolgerungen am oberen Ende der jeweiligen zugelassenen Bandbreite verschärft werden. Eine solche Verschärfung ist aber bis heute nicht in Sicht. Angesichts der erforderlichen Nachrüstungszeiten von bis zu 18 Monaten ist deswegen fraglich, ob die Grenzwerte ab August 2021 – dem nach der Industrieemissionen-Richtlinie 2010/75/EU maßgeblichen Zeitpunkt – eingehalten werden können.

Darüber hinaus hätte eine ambitionierte Umsetzung der BVT-Schlussfolgerungen am unteren Ende der zugelassenen Bandbreite, also mit strengeren Grenzwerten, ein deutlich höheres Minderungspotential. Auf dieses Minderungspotential kann nicht verzichtet werden, soll die Einhaltung der Reduktionsverpflichtungen sicher gewährleistet werden.

Im Rahmen der Klage fordert die Deutsche Umwelthilfe folgende Maßnahmen:

Hardware-Nachrüstung:
Die Deutsche Umwelthilfe setzt sich für die Nachrüstung schmutziger Diesel-Fahrzeuge ein. Obwohl der systematische Betrug der Automobilhersteller bei der Abgasreinigung von Diesel-Fahrzeugen seit vielen Jahren bekannt ist, hat die Bundesregierung die Hersteller nicht zur Rücknahme oder Nachrüstung aller betroffenen Dieselfahrzeuge verpflichtet. Bisher kamen die Automobilhersteller mit Software-Updates, die nachweislicher Weise immer noch illegale Abschalteinrichtungen enthalten, davon. Dadurch liegt der Stickoxid-Ausstoß des Verkehrs immer noch ein vielfaches höher als er bei der Anwendung geltenden Rechts liegen dürfte. Durch eine Hardware-Nachrüstung kann der Stickoxid-Ausstoß der betroffenen Fahrzeuge um etwa 80 Prozent reduziert werden.

Laut sehr zurückhaltenden Berechnungen der AVISO GmbH lassen sich durch die Hardware-Nachrüstungen von 20 Prozent aller Euro 5 Diesel Pkw und einer Minderung von 60 Prozent pro Fahrzeug 9,0 Kilotonnen NOx im Jahr 2020 einsparen. Bei einer nachgewiesenen Minderungsrate von 80 Prozent lassen sich durch die Hardware-Nachrüstungen aller Euro 5 Diesel Pkw demnach bis zu 60 Kilotonnen NOx im Jahr 2020 einsparen.

Neben den Diesel-Pkw gibt es mittlerweile Nachrüst-Systeme für Busse, schwere Nutzfahrzeuge und leichte Nutzfahrzeuge wie Liefer- und Handwerkerfahrzeuge. Die Stickoxid-Emissionen dieser Fahrzeuge mit besonders hohen Fahrleistungen können durch die Nachrüstung eines SCRT-Systems um etwa 80 Prozent reduziert werden.

Tempolimit: 
Durch die Einführung eines Tempolimits auf Autobahnen von 100 km/h tagsüber und 120 km/h nachts sowie einer Verringerung der Höchstgeschwindigkeit auf 80 km/h auf Landstraßen können Luftschadstoffe wie das Dieselabgasgift Stickstoffdioxid und Stickstoffeinträge in die Umwelt verringert werden.

Vorbild hierbei sind die Niederlande. Mit dem im März 2020 eingeführten Tempolimit von 100 km/h tagsüber (130 km/h nachts) soll eine Reduktion von 1,6 Mol Stickstoff pro Hektar erreicht werden. Das entspricht 0,3 Prozent der gesamten Stickstoffemissionen des Landes.

Die Wirkung eines Tempolimits auf die Luftqualität wird durch Zahlen des Umweltbundesamts Österreichs belegt: Pro gefahrenem Kilometer emittiert ein PKW bei Tempo 100 statt Tempo 130 im Schnitt um 19% weniger Stickoxide und um 11% weniger Feinstaub.

Der UFOPLAN der Bundesregierung gibt an, dass in Deutschland ein Tempolimit von 120 km/h auf Bundesautobahnen eine jährliche Einsparung von fast 10 Kilotonnen NOx erreichen würde. Die zusätzlich notwendige Reduktion der Höchstgeschwindigkeit auf 80 km/h auf Außerortsstraßen reduziert zusätzlich den NOx Ausstoß um 4,1 Kilotonnen pro Jahr. Die mit Hilfe eines Tempolimits erreichte Minderung von 14 Kilotonnen NOx pro Jahr entspricht ca. 7 Prozent der gesamten noch zu reduzierenden Menge an NOx zwischen 2018 und 2020.

Verkehrswende: Der motorisierte Individualverkehr wird seit Jahrzehnten gegenüber anderen Verkehrsmitteln bevorzugt. Von Jahr zu Jahr steigt die Zahl der in Deutschland zugelassenen Pkw. Weniger motorisierter Individualverkehr führt nicht nur zu weniger Lärm, geringeren Treibhausgasemissionen und mehr Lebensqualität in unseren Städten, sondern auch zu weniger Luftschadstoffen. Die systematische Förderung des Fußgänger- und Radverkehrs sowie Maßnahmen zur Förderung des ÖPNV, müssen Priorität gegenüber dem motorisierten Individualverkehr erhalten. Dafür ist eine Umverteilung des knappen, öffentlichen Raums in unseren Städten notwendig.

Ökologisches Steuerkonzept für den Verkehr: Die Deutsche Umwelthilfe hat ein Konzept für eine umfassende ökologisch-soziale Reform der Steuern und Abgaben im Verkehrsbereich vorgelegt, das sich detailliert hier nachlesen lässt.

Alleine die darin enthaltene Angleichung der Mineralölsteuer von Diesel an Ottokraftstoff birgt bereits ein NOx-Minderungspotential in Höhe von 5,2 Kilotonnen pro Jahr.

Ausgehend von der NEC-Richtlinie muss die Feinstaubmenge in Deutschland bis 2030 um 43 Prozent gegenüber dem Jahr 2005 reduziert werden. Dieses Minderungsziel ist nicht sonderlich ambitioniert – mit besserer Technik könnten die Partikelemissionen noch erheblich stärker gesenkt werden. Trotz der laxen Vorgaben sieht die Deutsche Umwelthilfe vor allem im Bereich der Holzfeuerung ein erhebliches Risiko, dass die Bundesregierung ihr Minderungsziel für Feinstaub verfehlt.

Das Heizen mit Holz verursacht in Deutschland bereits jetzt deutlich mehr Feinstaub als Pkw, Lkw und Busse. Mit Blick auf das Nationale Luftreinhalteprogramm besteht vor allem folgendes Problem:

Klimaschutz und Luftreinhaltung sind eng verwoben: Im Wärmesektor entfällt derzeit der überwiegende Anteil der erneuerbaren Energien auf die Nutzung von fester Biomasse, vornehmlich Holz. Im Rahmen des Nationalen Energie- und Klimaplans soll bis 2030 der Anteil der erneuerbaren Wärme von derzeit rund 14 Prozent auf 27 Prozent ausgebaut werden. Geschieht dies – wie bisher –  hauptsächlich durch das Verbrennen von Holz, ist es sehr wahrscheinlich, dass zukünftig deutlich mehr Feinstaub ausgestoßen wird. Die Folge: Die Minderungsziele im Rahmen der NEC-Richtlinie werden nicht erreicht.

Das fordert die Deutsche Umwelthilfe: Im Wärmebereich muss der Fokus auf besser gedämmten Gebäuden und dem Ausbau von erneuerbarer Wärme auf Basis von Umweltwärme (Wärmepumpe) und Solarthermie liegen. Das Heizen mit Holz kann zwar ebenfalls einen Beitrag zur Wärmewende leisten und fossile Brennstoffe ersetzen, Voraussetzung ist jedoch, dass Holz aus einer nachhaltigen Quelle stammt, effizient genutzt und wirksame Emissionsminderungstechnik eingesetzt wird.

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Kontakt

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Dorothee Saar
Leiterin Verkehr und Luftreinhaltung
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